一、摘要
本文節選自筆者之論文《德國社會住宅發展與台灣社會住宅問題之研究》，集中討論德國社會住宅發展脈絡。
工業革命之後，德國出現如同歐洲其他國家之問題，城市之中湧入了大量的勞工並產生嚴重的居住問題。隨著烏托邦社會主義者的改革、霍華德的花園城市、都市更新的推動、住房合作社的形成，成為社會住宅發展的起點。在第一次世界大戰前後開始重視工人之居住空間，使社會住宅成為現代住宅運動所聚焦的核心項目之一。在二戰過後，東西德皆面臨了更大型的住宅短缺問題，引進了機能城市的規劃手法，大量興建社會住宅。然而在統一之後，隨著政策與經濟發展的轉變面臨社會住宅下降之問題，而無法應付都市人口持續上升，政府在近年持續擬定新政策以增加社會住宅之存量。
台灣歷經戰後的國宅政策，在2012年《住宅法》正式通過之後，社會住宅成為現今住房政策之主流，至今仍有許多政策與建築規劃上待調整之處。本文在最終將闡述台灣之社會住宅之問題，並借鏡德國提出台灣可參考之處。
二、德國十九世紀之住宅問題與花園城市的改革
在18、19世紀的工業革命之後，德國在十九世紀成為工業大國，大量勞工往都市之中遷徙，都市及工人之居住問題層出不窮。在各城市之中，柏林的都市問題尤為嚴重，人口持續劇烈的上升導致住宅數量供不應求，所能提供住宅出現居住空間狹小、衛生品質不佳、採光通風不夠充足等問題。為此在柏林1862年的柏林擴大計畫（Hobrecht-Plan）之中興建「租賃房舍（Mietskasernen）（圖1）」，並且在1880年間住宅合作社（Wohnungsbaugenossenschaft）組織開始興起，由組織出資興建住宅提供更良好的居住空間給承租人，成為後續住房改革的先驅。
工業革命所引發的都市問題，也使烏托邦社會主義與花園城市運動開始興起，並對居住問題提出解決的手法。烏托邦社會主義者將工人住宅移往都市外，重新規劃通風採光優良的住宅，影響了後續霍華德（Ebenezer Howard, 1850-1928）為提升工人生活發展出花園城市的規劃模式，他將花園城市定調為城市與鄉村的複合體，目的在於緩解都市之中過高的人口密度，分散城市之中的機能，去除了烏托邦社會主義的集體生活模式，提出更多實質的規劃與經營手法，創造資本主義之下可自給自足運作方式；然而在後續實際案例的規劃上，花園城市則逐漸轉變為強調綠帶空間的衛星城市規劃手法。德國在20世紀初同樣深受花園城市之規劃理念影響，並組成花園城市協會，在第一次世界大戰前即在多個城市中實踐（圖2），影響之後隨著現代主義所出現的社會住宅區規劃。
圖1.柏林典型的租賃房舍街廓配置圖（圖片出自於 Handbuch des Wohnungswesens und der Wohnungsfrage）
圖2.德國在第一次世界大戰前的花園城市分布圖（圖片出自於The German Garden City Movement: Architecture, Politics and Urban Transformation）。
三、德國威瑪共和時期社會住宅之發展
德國在第一次世界大戰後所成立的威瑪共和政權（1919-1933），隨著戰後經濟狀況逐漸穩定，在1925至1930年間出現大量興建住宅的盛況，住宅所提供的對象以勞工與低收入戶為主。在1924年所通過的《租戶保護法》（Mieterschutzgesetz）與《租金責任法》（Reichsmietengesetz）形成社會住宅發展的起始，住房合作社與住房公司在此時期皆扮演了重要的角色，並與都市規劃相互配合。
另一方面，德國在戰後可以迅速建設大量房屋，部分歸功於新的結構系統與材料的運用。以鋼筋混凝土的結構，形塑出外型簡單、輪廓線條分明的建築，內部空間與立面開窗可自由組合，無須過多的外部裝飾以符合大量生產的經濟模式，因而產生了新建築運動（Neues Bauen Movement）。在居住單元設計上，出現最低居住標準（Existenzminimum）之探討，其所提倡之理念奠基於因社會結構隨著工業革命轉變，傳統家庭與居住的形式不再為社會核心，家庭的功能將以日常生活為主。最低居住標準以理性的方式提供人群可舒適生活的最小空間，訂定標準的原則會隨著環境、社會、個人需求等方面改變。此種居住單元同時反映出現代住宅對於合理化、經濟化與大量生產之需求。
恩斯特．梅（Ernst May, 1886-1970）的新法蘭克福計畫（圖3、圖4）與馬丁．華格納（Martin Wagner, 1885-1957）的柏林住宅開發（圖5）為此時具有代表性之案例，承接了花園城市綠帶與鬆散化的理念，將新建設技術帶入住宅大規模興建之中，以標準化與合理化的住宅設計手法，更快速地提供人群舒適的居住環境。
圖3.梅在1925年至1930年間興建的住宅區分布圖（圖片出自於Ernst May 1886-1970，由本研究翻譯重新插入圖例）。
圖4.新法蘭克福的標準化住宅平面圖（圖片出自於Ernst May 1886-1970）。
圖5.柏林戰間重要住宅區位置示意圖（圖片出自於Berlin Modernism Housing Estates，由本研究新增圖示）。
四、德國二戰後社會住宅之發展
德國在戰後分裂成東西兩德的特殊狀況，形成更加複雜的社會住宅政策發展。西德在戰後經濟發展良好，同時頒布《第一部建築住宅法》（Das Erste Wohnungsbaugesetz）與《第二部建築住宅法》（Das Zweite Wohnungsbaugesetz）保障社會住宅的興建，成功地在1950至1974年間大量興建社會住宅應付戰後之需求，然而在1980年住房市場開始讓私人投資商進入後，開始逐漸轉向私人出租住宅為主。而在東德則是在社會主義的政策之下，住房供給皆為社會住宅的模式，然而在戰後初期東德經濟情況不佳，住宅之存量直到70年代配合政府的住房政策才有顯著的提升。
住房規劃模式方面，戰後德國城市之中因住房損毀，大量的都市人口湧入周圍的鄉村，在50年代中期至60年代間，在這些鄉村逐漸出現新建設完成的住宅區，住宅樓層大多維持於中低層住宅，這些鄉村隨著定居人口上升而城市化，使原先的城市範圍向外擴張。城市之中則是在50年代先實施住房的緊急修復，之後再逐步推出新的城市規劃來因應未來的需求。大規模住宅群（Mass Housing）承襲自戰前現代主義運動的發展，在二戰後住宅短缺嚴重的情況下為提高建設效率，將此模式使用於社會住宅的興建上，在城市外圍出現了大量的大規模高層住宅區。
西德在50年代至60年代初期第一批新興城市之中，將居民生活所涉及的範圍，如住宅區、商業設施、學校、工作場所等地點盡可能地相互連結。規劃手法上，將住宅群鬆散化與綠化的自然景觀相互結合，出現一些較為有機的建築量體安排模式，混合高低樓層之公寓以及獨棟的住宅群。在60至70年代的大規模住宅，則開始轉向以高密度與封閉式的住宅配置方式為主，如西柏林之緬科須區（Märkisches Viertel）與葛羅培斯城（Gropiusstadt）（圖6）。另一方面，在城市內所推行的都市更新，為配合舊城之中的紋理，仍舊有較小規模的住宅區規劃出現。東德為快速興建大量住宅，採用預鑄模板（die Platte）的建造方式，具有統一的標準化配置方式，自60年代開始就採用此模式來興建大型新開發地區（Neubaugebiet）於都市外圍郊區，由政府機構主導此種建築模式的設計，在70年代後住宅區興建規劃理念融合了蘇聯建設住宅區的小區規劃形式（microdistricts）（註1） 與CIAM的城市規劃理念，實際案例可見於東柏林之霍恩申豪森（Hohenschönhausen）與馬查恩（Marzahn）（圖7）。
圖6.葛羅培斯城住宅區全區配置圖（圖片出自於網站https://www.quartiersmanagement-berlin.de/quartiere/verstetigte-quartiere/gropiusstadt-beendet.html）。
圖7.馬查恩西北住宅區全區配置圖（圖片出自於網頁https://www.quartiersmanagement-berlin.de/quartiere/verstetigte-quartiere/marzahn-nordwest-beendet.html）。
五、兩德統一後至今社會住宅之發展
奠基於多元的住宅產權所有者與大量的租賃住宅數量，德國的社會住宅長久以來累積出多元的供給模式以滿足不同需求的族群，但統一之後德國政府所提供的社會住宅數量卻逐漸減少，主要有以下幾個原因：第一，將戰後興建社會住宅視為一個過渡的安置手段，大部分的人群會逐漸往中產階級靠攏，住宅的提供模式需要與時俱進的加以調整；第二，在70年代至80年代因持續的通貨膨脹導致租屋市場的租金逐漸攀升，但隨後80年代後期回穩後租金又逐漸下跌，此時的社會住宅並未隨著市場趨勢而降低租金，出現了市場中的房屋租金低於社會住宅的現象產生，住戶開始出現轉租潮，並且在法定社會住宅（註2）回歸市場後必須調降租金，造成這些住宅的擁有者減少租金收入；第三，在90年代後政府認為發展倒退地區之社會住宅供過於求，持續的租金補助使其出現公共上的財政赤字，因而在發展中的地區只保留一定數量給予低收入居民，但實際上這些地區仍有大量的移入人口符合社會住宅承租資格，因此導致後續社會住宅不足的問題出現於大城市之中。
雖然傳統意義上的社會住宅已不是現今德國住房市場的主流，但為應付不斷成長的都市人口數，德國在近年再度制定政策強制市場與住房公司每年提供定量之社會住宅。德國聯邦政府為此訂定在2018年至2021年之間提供5,000,000歐元給各邦政府與地方市政府在推動社會住宅的興建上，並且在未來預計興建超過100,000戶社會住宅，同時維護租戶權益穩定市場住房租賃價格停止上漲或是維持在合理的漲幅，提供低收入族群購屋與建屋補助，住房補助費用則會依照各地區的市場住房租金價格調升。德國聯邦政府將以減免稅收的模式鼓勵私人房地產商與投資者投入社會住宅的興建之中，在都市發展方面則修改法規之限制，允許在高密度發展地區中的商業區與工業區空地興建住宅。未來將要建設的社會住宅鼓勵各邦以標準化的建築模式興建，來加快興建速度。
另一方面，近年來德國法定社會住宅逐漸下降的趨勢，在住房供給的多元性上出現合作住宅（CoHousing）的供給模式。在合作住宅之中的住戶會共同組成住宅合作社，並掌握合作社的股份，同時支付每月的租金，共同擁有並管理他們的公寓與公共空間，享有平等使用公共空間之權利（註3）。這種非營利性質的居住模式在住房合作社倡議之下與政府共同合作，德國都市之中陸續有出租建案被規劃為合作住宅，並且在規劃的過程之中達成社會混合（social mixes）的目的。
六、從德國社會住宅推動反思台灣之狀況
從德國的經驗來看，社會住宅是在政府政策長期累積下來，達到一定數量支持社會普遍民眾居住需求的成果，從19世紀末至今，住房合作社在德國推行社會住宅與現今的合作住宅佔據了極為重要的地位，持續以提供民眾可負擔住宅為施政主軸。台灣的社會住宅政策往往容易受到選舉因素與自由市場機制影響，以及需要民間團體監控社會住宅施政的特質，造成社會住宅未來是否能夠持續發展與否的不確定性，而目前社會住宅戶數在台灣整體住宅戶數僅占約2％，實質上短期內無法對住宅市場產生劇烈的影響。
德國的租屋市場在80與90年代開放更多投資商進入住房市場之中並開始轉賣社會住宅的現象，即使已有一定的住房補貼措施以及租屋市場管理機制，但沒有充足社會住宅的狀況之下，仍舊造成了今日租屋者在住房市場日益嚴重的租屋困難，因而轉向再度興建社會住宅的狀況，以避免市場干擾弱勢族群的權益，可從此看出如果在大城市之中，社會住宅一旦淪為市場中的交易物件，將導致後續住房資源不夠充足，無法供應弱勢族群與中低資產階級消費者，而台灣也已有國宅政策的前車之鑑，現今台灣雖然在興建社會住宅同時以包租代管的方式從市場中獲取更多的租屋資源，但如果未來普遍租屋市場的環境未加以改善，仍舊不易改善都市租屋問題。
德國的社會住宅主要發展皆在戰爭之後，都市之中有大量的空地可供住宅興建，配合持續性的都市更新，也形成了可以試驗各種住房型式的場所，而台灣在戰後60年代至80年代之國宅住宅政策上，並沒有妥善的長期規劃，政策持續更動，造成後續住宅問題叢生。在2012年《住宅法》正式實施並實行社會住宅政策，卻已面臨都市之中開發飽和、公有土地零星分散於都市之中等問題。台灣未來針對社會住宅的發展方向如以都市規劃與居住品質的角度下參考德國經驗，可著眼於更小型的合作住宅發展，以及與建設公司共同開發之方向去進行，以創造更加多元的發展模式。
回歸到其人人皆可安居的本質，德國對於社會住宅的認知隨著歷史的發展已融入到其居住文化之中，為社會基礎的一環，可配合都市規劃建設一同發展、調整，而台灣現今即使以社會住宅為住房政策之要點，但在目前台灣社會與市場仍難以配合此觀念做出全面的調整的狀況下，為社會住宅政策後續發展增添了更多的不確定性。
註1.小區規劃形式（microdistricts）由蘇聯於1920年所制定的一套住宅區標準規劃模式，其中制定了一個標準住宅區所蓋的範圍大小、人口數量、多層公寓形式、公共設施、道路規劃、綠帶規劃、住宅區與住宅區之間的邊界規劃等。
註2.法定社會住宅在原先西德社會住宅之中，大部分住宅會在興建完成後有平均30至50年的時間可作為社會住宅接受政府的資助，並專門提供給低收入的族群承租，但一過法律約束期之後，此住宅將會開放到自由市場之中出租或是出售。
註3.賴彥如譯， Michael Lafond著，《合作住宅指南》（台北市：行人文化實驗室，2019），頁50。
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